Потенциал развития института расширенной ответственности производителей в России, опираясь на опыт Запада, Белоруссии и Казахстана

Коротко о главном

В тех странах, где понимают смысл РОП, основные цели и задачи этого механизма, он повышает уровень утилизации и снижает объемы полигонного захоронения отходов. В тех же странах, где такое понимание отсутствует, а применение механизмов РОП носит характер карго-культа, в том числе в России, механизм предсказуемо не работает.

Что такое РОП

В мировой практике загрязнитель должен платить за последующую после потребления его товаров «уборку». Меморандум о РОП, подготовленный Фондом Эллен Макартур, одобрили более 150 транснациональных компаний и НКО. Согласно меморандуму, производитель несет ответственность за продукт на протяжении всего его жизненного цикла.

Проблема

В 1993 году у немецкого Федерального антимонопольного ведомства возникли серьезные сомнения в отношении общих гарантий сбора и утилизации отсортированных отходов. Несмотря на попытку германского правительства в 2003 году сделать работу ассоциаций производителей прозрачнее, им это не удалось до сих пор. Финский и прибалтийский опыт также показывает, что производители сами по себе плохо организуются и чаще уклоняются от РОП, а ассоциации заняты скорее конкуренцией между собой, чем сбором вторсырья.

Решение

Накопленный опыт показывает, что в оптимальной схеме оператор средств РОП должен быть равноудаленным и независимым от производителя товаров и упаковки. Она и была принята за основу в ближнем зарубежье, где управленческие традиции и социально-экономические отношения традиционно близки к принятым в РФ. В Белоруссии РОП действует с 2012 года, в Казахстане — с 2016-го, и средства РОП там аккумулируют де-факто государственные организации.

Потенциал в РФ

Постепенное увеличение нормативов на утилизацию для производителей до значения в 100%. Увеличение мощностей переработки отходов до 17,6 млн. тонн. к 2030 году. Создание 19 000 трудовых мест. Рост экопродукции в смежных отраслях. А также оцифровка деятельности РОП в целях увеличения прозрачности, верифицированности и контроля достижения результата в режиме реального времени.

Исследование систем расширенной ответственности производителя за отходы товаров и упаковки (РОП) в Германии, Швеции, Финляндии, Белоруссии, Казахстане и еще нескольких странах показало изъяны и лучшие стороны этого механизма построения экономики замкнутого цикла. В тех странах, где понимают смысл РОП, основные цели и задачи этого механизма, он повышает уровень утилизации и снижает объемы полигонного захоронения отходов. В тех же странах, где такое понимание отсутствует, а применение механизмов РОП носит характер карго-культа, в том числе в России, механизм предсказуемо не работает.

Главные цели института РОП как механизма, вовлекающего производителей товаров и упаковки в создание циклической экономики,— сокращение образования отходов потребления и повышение уровня сбора и переработки вторичных материальных ресурсов. Для этого необходимо создавать разветвленную инфраструктуру сбора вторсырья, вовлекать в участие в нем население, стимулировать переработку и создавать устойчивые финансовые схемы взаимодействия заготовителей и переработчиков.

В немецком законе KrWG (2012 год) под экономикой замкнутого цикла понимается «предотвращение образования и переработка отходов». Его целями являются поощрение ее формирования для сохранения первичных ресурсов, а также защита людей и окружающей среды при образовании и управлении отходами. Похожие определения можно найти в директивах ЕС и законодательстве Великобритании, Ирландии и многих других стран.

В России нет специального закона об экономике замкнутого цикла — в Минприроды его только обещают написать к концу 2021 года. Однако в утвержденной в декабре 2020-го вице-премьером Викторией Абрамченко Концепции совершенствования института РОП цель этого механизма названа точно: «Создание эффективной системы возврата вторичных материальных ресурсов в хозяйственный оборот в рамках перехода к циклической экономике». Казалось бы, формально запущенный в РФ еще в 2015 году способ сокращения производства отходов должен был за это время сплотить общество, найти широкую поддержку в бизнес-среде и обеспечить снижение полигонного захоронения. На деле вместо объединения усилий семь лет продолжается борьба производителей и чиновников, собираемость альтернативного РОП квазиналога — экологического сбора — ничтожно мала, а свалки продолжают расти.

Подробнее о РОП

В системе РОП субъектами являются производители товаров и упаковки, население, сборщики, транспортировщики и переработчики вторсырья и, конечно, органы власти. Производители — источник отходов (и того, что со временем ими станет), поэтому их справедливо называют загрязнителями. В мировой практике загрязнитель должен платить за последующую после потребления его товаров «уборку». Меморандум о РОП, подготовленный Фондом Эллен Макартур, одобрили более 150 транснациональных компаний и НКО. Согласно меморандуму, производитель несет ответственность за продукт на протяжении всего его жизненного цикла.

Население в системе РОП выступает как соучастник загрязнителя и честно платит: производители все затраты, включая расходы на исполнение РОП, включают в себестоимость продукции. Впрочем, затраты эти не так велики, как любят говорить об этом лоббисты производителей. По оценочным расчетам авторов, последствий доведения нормативов утилизации упаковки до 100% (до сих пор они были ниже — производителям требовалось время на адаптацию к новому порядку) граждане не заметят: рост себестоимости продукции составит менее 0,5–1%, по отдельным видам упаковки — до 3%. Минэкономики оценило дополнительный вклад РОП в инфляцию в 0,1–0,2 процентного пункта.

Ситуация в других странах похожа — так, плата за переработку упаковки в Финляндии составляет €119 за тонну, или 12 евроцентов за килограмм. Для большинства покупок плата за переработку их обертки не превысит нескольких центов. В Германии доля платежа за переработку упаковки в цене товара также колеблется в пределах 1%: доля РОП в цене продукта «сыр тертый/пластиковый пакет» — 0,53%, «мука/бумажный пакет» — 0,14% и т. д. По отдельным группам товаров со специфической и трудноперерабатываемой упаковкой эта доля составляет 1–3%, например «молоко/тетрапак с крышкой» — 2,05%.

Введение РОП в Белоруссии и Казахстане сопровождалось возражениями против ожидаемого значительного роста цен на товары, но на деле этого не произошло. В белорусской системе на начальном этапе платежи за РОП были ниже 1% себестоимости и остались незамеченными. Так, цена РОП за товары в ПЭТ-бутылках составила 1,5 коп. (минеральная вода в рознице стоила 1,2 белорусского рубля). Вопросы вызывает только дорогая техника. Так, исполнение РОП в отношении смартфона стоит примерно 3% розничной цены.

При этом плата за РОП — это выручка нескольких самостоятельных видов бизнеса: заготовителей, транспортировщиков и утилизаторов отходов, зарабатывающих на вовлечении отходов в повторный хозяйственный оборот и, по сути, уборке за загрязнителями.

Почему РОП не работает

В каждой стране, где РОП работает, используются как минимум два способа ее реализации: самостоятельный сбор и утилизация отходов и наем профессионалов, способных организовать инфраструктуру сбора вторсырья. Это логично: самостоятельное выполнение РОП требует инвестиций и имеет смысл, только когда производителю дешевле создать свои мощности по сбору и сортировке отходов. Поэтому в Германии и ряде стран ЕС производители объединились по типам отходов и создали профильные ассоциации. Они и стали, по сути, операторами РОП, в функции которых входят сбор платежей и выполнение целей по сбору отходов. Однако эта тактически успешная система оказалась стратегически неэффективной. Еще в 1993 году у немецкого Федерального антимонопольного ведомства возникли серьезные сомнения в отношении общих гарантий сбора и утилизации отсортированных отходов. Несмотря на попытку германского правительства в 2003 году сделать работу ассоциаций производителей прозрачнее, им это не удалось до сих пор. Финский и прибалтийский опыт также показывает, что производители сами по себе плохо организуются и чаще уклоняются от РОП, а ассоциации заняты скорее конкуренцией между собой, чем сбором вторсырья.

Контроль ассоциаций производителей средств РОП создал и другие проблемы. Например, в европейской модели ответственность несут производители товаров в упаковке, будь то цветочный магазин, бакалея и т. п., а не производители упаковки (гофрокартона, ПЭТ-бутылок и другие), что только запутывает схему распределения затрат на инфраструктуру и административные расходы. Так, немецкая GrunePunkt тратит на администрирование около 5% сборов, тогда как в Белоруссии на это уходит около 1% средств. Причина в том, что в белорусской модели РОП ответственность возложена на производителя упаковки именно с целью упрощения администрирования. Вместо 200 тыс. хозяйствующих субъектов контроль ведется за 19 тыс., а штат белорусского «Оператора ВМР» состоит из 30 человек. Аналогична структура РОП и в Казахстане.

В итоге европейская схема «один вид отхода — одна ассоциация», когда ассоциации бумажной упаковки занимаются сбором макулатуры, стекольщики — стеклом и т. д., не только создает монополии и снижает конкуренцию, но и дорого обходится гражданам. В этом отношении российские, белорусские и казахстанские производственно-заготовительные предприятия и пункты приема вторсырья, принадлежащие независимым предпринимателям, больше соответствуют духу свободы и конкуренции, чем немецкий GrunePunkt или литовская Zaliasis Taskas. При этом в ЕС примерно 90% средств РОП идет на создание инфраструктуры сбора и сортировки отходов, 5% — на административные расходы, оставшиеся 5% — на просвещение и PR, а переработчикам в этой схеме не достается ничего.

Как реабилитировать РОП

Накопленный опыт показывает, что в оптимальной схеме оператор средств РОП должен быть равноудаленным и независимым от производителя товаров и упаковки. Она и была принята за основу в ближнем зарубежье, где управленческие традиции и социально-экономические отношения традиционно близки к принятым в РФ. В Белоруссии РОП действует с 2012 года, в Казахстане — с 2016-го, и средства РОП там аккумулируют де-факто государственные организации.

В Казахстане оператором РОП (и импортеров) назначено товарищество с ограниченной ответственностью «Оператор РОП», наделенное полномочиями постановлением правительства. В Белоруссии же это госучреждение «Оператор вторичных материальных ресурсов». Их равноудаленность от производителей упаковки позволила создать близкий к идеалу механизм экономики замкнутого цикла, к которой так стремятся все европейские страны.

В Белоруссии основная часть средств РОП (95%) в 2020 году расходовалась на два направления: 41,6% — на компенсацию расходов заготовителям по сбору отходов потребления, 55,3% — на выполнение госпрограмм по строительству новых производств по сортировке и использованию коммунальных отходов и ВМР и совершенствование уже работающих предприятий в этой сфере. На организационно-техническое и информационное обеспечение, финансирование НИОКР и деятельности самого «Оператора ВМР» тратится менее 3% сборов. С 2021 года средства РОП выделяются и утилизаторам, но точечно — на переработку отходов электрического и электронного оборудования. При этом компенсация выдается только тем заготовителям, кто собирает и сдает отходы на переработку на территории страны, принимая его от жителей через пункты приема, контейнеры для раздельного сбора отходов, сортировочные линии. Объемы, собранные у юридических лиц, в местах оптовой и розничной торговли, не компенсируются: для ритейла и прочих компаний сдача вторсырья — дополнительный источник дохода, и господдержка здесь не нужна

В Казахстане же средства РОП распределяются между сборщиками, транспортировщиками и утилизаторами. Например, за килограмм макулатуры сборщики вторсырья получают 33,9 тенге (5,81 руб.), утилизаторы — 4,5 тенге (0,77 руб.), а с транспортировщиками по установленному тарифу «тонна/км» рассчитываются сборщики. Обязательными условиями для получения средств РОП являются регистрация и участие в цифровой платформе EcoQolday, которая кроме контроля и учета исполняет и функции онлайн-биржи вторичных ресурсов, причем сборщики получат субсидии только после подписания и размещения акта приемки вторсырья утилизатором на цифровой платформе. Такая биржа, видимо, лучший механизм обеспечения баланса спроса и предложения, снижающего волатильность рынка вторсырья: она позволяет сборщикам наращивать продажи, а утилизаторам — стабильно загружать свои мощности и к тому же способствует обелению отрасли. Последнее особенно актуально: российские заготовители, работающие по-белому, жалуются на конкуренцию с подпольным бизнесом, предлагающим более высокие закупочные цены за счет экономии на издержках.

Внедрение правильной модели РОП дает впечатляющие результаты. В Казахстане за первый квартал 2021 года по сравнению с первым кварталом 2020-го сборы вторсырья выросли в 3,8 раза (с 10 тыс. до 38 тыс. тонн). Количество участников в системе EcoQolday по состоянию на сентябрь 2021 года достигло 800, включая 185 предприятий по сбору вторичного сырья, 33 перерабатывающих завода и 582 транспортные компании, а к ноябрю перевалило за 1 тыс. В Белоруссии до внедрения РОП собираемость и использование вторсырья из ТКО не превышало 9–10% (в основном это была заготовка однородного и чистого «коммерческого» вторсырья у юрлиц, а из коммунальных отходов ВМР почти не извлекались). Теперь же благодаря созданной системе мотивации собираемость отдельных фракций достигла 95% в макулатуре, 76% — в стекле, 33% — в пластиках, для батареек она составляет 31%, для электроники — 83%, для изношенных шин — 82%, отработанных масел — 89%.

Для эффективного функционирования института РОП в России целесообразно адаптировать опыт аналогичных белорусской и казахстанской систем. Обе модели, как, впрочем, и европейские, показывают: компенсация заготовителям является одной из главных задач операторов РОП как самое трудоемкое и важнейшее звено системы, нуждающееся в господдержке.

Развитие РОП в России

Законопроект № 345 338−8 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесли в ГосДуму на рассмотрение.

Эксперты отрасли по обращению с отходами назвали проект закона прорывным. Совершенствование механизма РОП позволит привлечь в отрасль по обращению с отходами больше средств, которые необходимы для создания недостающих мощностей по утилизации в объеме 17,6 млн тонн.

Он предусматривает совершенствование системы расширенной ответственности производителя (РОП) для достижения национальной цели по снижению захоронения отходов в 2 раза, а также меры для перехода к экономике замкнутого цикла. Механизм РОП (средства экологического сбора) является гарантией возврата финансовых средств, вложенных в создание объектов утилизации отходов. При существующем администрировании сумма поступающего экосбора составляет 5,1 млрд в год, на эти деньги невозможно построить 17,6 млн тонн мощностей, требуемых для выполнения показателя в рамках федпроекта „Экономика замкнутого цикла“ к 2030 году.

Нормативы утилизации для производителей вырастут поэтапно до 100%. В 2015 году при внедрении системы РОП нормативы утилизации не были установлены по причине необходимости адаптации бизнеса к новым экономическим условиям. Норматив утилизации — «понижающий» коэффициент ответственности производителя. Сейчас средний норматив на товары составляет 23%, на упаковку — 27%.

Липовые акты утилизации уйдут в прошлое. Для этого законопроект предусматривает введение реестра верифицированных утилизаторов. Перед включением в реестр они должны будет пройти проверки, подтвердить наличие оборудования. При выявлении нарушений недобросовестные утилизаторы будут исключаться из реестра.

Для утилизаторов полная ответственность (100% норматив утилизации) гарантирует возврат инвестиций и простимулирует спрос на услугу утилизации, а значит, и создание новых мощностей по переработке отходов. К 2030 году необходимо создать 25,7 млн тонн мощностей (существующие на 2022 год мощности — 8,1 млн тонн, требуется построить — еще 17,6 млн тонн). Данный показатель соответствует ежегодному объему выпуска товаров и упаковки в оборот в размере 25,7 млн тонн.

Для устранения недобросовестных утилизаторов повышается роль Единой федеральной государственной информационной системы учета отходов от использования товаров (ЕФГИС УОИТ). В нее будет включен реестр утилизаторов, с которыми можно будет заключать прямые договоры в рамках системы РОП. Для включения в реестр им необходимо будет подтверждать свои мощности. Модернизация ЕФГИС УОИТ также предполагает создание реестров и введение прозрачной аналитики по субъектам РОП, взаимодействие с иными государственными системами.

Совершенствование механизма РОП обеспечить отрасль утилизации необходимыми финансовыми ресурсами — как через поступление экосбора, так и через прямые договоры с товаропроизводителями.

Для общественности это выльется в создание недостающих мощностей по утилизации отходов объемом 17,6 млн тонн и 19 тысяч рабочих мест. Новые предприятия позволят обеспечить дополнительные рабочие места в смежных отраслях, включая производство новых, более экологичных товаров и обработку отходов.

Автор исследования

Будатаров
Содном Михайлович

Эксперт в области экономики замкнутого цикла и обращения с отходами